原標(biāo)題：多國調(diào)整政策 一“放”一“收”為攬才

2023年，德國政府修訂了《技術(shù)移民法》；同年5月，英國更新了《國際教育戰(zhàn)略》，并于7月正式通過了《非法移民法案》；12月，法國通過了《控制移民和改善融合法案》；作為非傳統(tǒng)移民接收國的日本也在2023年2月通過了一項(xiàng)新的移民法案——“特別高度人才計(jì)劃”。與此同時，泰國、葡萄牙等多個國家針對普通移民需求卻提高了獲得長期簽證的門檻。盡管各國初衷不盡相同，但多國密集調(diào)整移民與人才政策值得關(guān)注。

緩解技術(shù)勞動力短缺，參與全球人才競爭

當(dāng)前，許多國家都面臨勞動力短缺的問題。一方面，人口老齡化和生育率下降造成勞動力供給減少；另一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、技術(shù)進(jìn)步對勞動力規(guī)格提出新的要求。

德國工商聯(lián)會表示，盡管國家整體經(jīng)濟(jì)陷入停滯，但由于勞動力短缺，德國一半以上的企業(yè)仍在努力尋找員工。德國聯(lián)邦勞工局的年度分析顯示，2022年在其調(diào)查的約1200種職業(yè)中，有200種職業(yè)出現(xiàn)勞動力短缺，高于前一年的148種，此外還有157種可能出現(xiàn)短缺的職業(yè)。難以填補(bǔ)的空缺崗位包括公交車司機(jī)、護(hù)理、建筑行業(yè)相關(guān)崗位、藥劑師、信息技術(shù)專家等。而更糟糕的是，根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局預(yù)測，到2035年，德國退休年齡（67歲）及以上的人口數(shù)量將達(dá)到2000萬，如不采取措施，屆時德國將出現(xiàn)700萬勞動力缺口。同時，隨著老齡化問題的加深，德國公共服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生支出不斷上升。根據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，自上世紀(jì)80年代起，德國養(yǎng)老金就處于籌資和給付兩難困境，2020年，德國養(yǎng)老保險基金赤字達(dá)到39億歐元。

對于極度短缺的技術(shù)性人才，德國采取了放寬技術(shù)移民限制、簡化簽證流程的做法。德國2023年通過的《技術(shù)移民法》面向非歐盟國家公民推出了“計(jì)劃卡”，持卡者只要能夠負(fù)擔(dān)自己在德國的生活，即可獲得一年的居留許可。同時，新法還降低了對非歐盟國家高學(xué)歷人才頒發(fā)“歐盟藍(lán)卡”（EU Blue Card）的年薪標(biāo)準(zhǔn)要求，甚至對能夠證明在IT領(lǐng)域具有從業(yè)經(jīng)歷的人員取消了學(xué)歷限制。據(jù)英通移民咨詢公司（SSW）預(yù)測，未來德國每年將增加約6萬非歐盟技術(shù)勞動力。

2023年5月，英國教育部更新了《國際教育戰(zhàn)略》，提出三個優(yōu)先事項(xiàng)，包括擴(kuò)大教育出口，支持收入來源多元化；保護(hù)國際招生的競爭力和可持續(xù)性；發(fā)展英國全球教育。英國政府表示歡迎國際學(xué)生，并致力于到2030年實(shí)現(xiàn)每年接收60萬國際學(xué)生，教育出口增加到每年350億英鎊。當(dāng)然，一直以來英國都是重要的留學(xué)目的地國，英國政府將國際學(xué)生作為優(yōu)秀創(chuàng)新型人才的重要來源、教育產(chǎn)業(yè)的重要支柱、拓展國際貿(mào)易和提升國際影響力的重要途徑。此外，為了平衡“吸引國際學(xué)生”和“控制移民”兩項(xiàng)承諾，2023年12月，英國政府提高了工作簽、婚簽等簽證類型的申請門檻，比如獲取工作簽證的薪水要求從目前的2.6萬英鎊提高到3.87萬英鎊，上漲約48%。

日本人口已經(jīng)出現(xiàn)連續(xù)12年下降，根據(jù)日本總務(wù)省報告，截至2024年1月1日，該國新滿18歲人口為106萬，創(chuàng)歷史新低。日本國立社會保障和人口問題研究所推算，日本總?cè)丝诘?050年可能減至1.0469億，47個一級行政區(qū)中的25個地區(qū)65歲及以上人口將超過40%。日本極端少子老齡化的趨勢讓日本經(jīng)濟(jì)和安全面臨巨大挑戰(zhàn)。長期以來，日本并沒有實(shí)際意義上的“移民法”，但是為了緩解勞動力短缺、吸引國際人才，2019年4月，日本開始實(shí)施《出入境管理及難民認(rèn)定法和法務(wù)省設(shè)置法的部分修改法律》，通常被稱為“入境管理法修正案”。根據(jù)修訂內(nèi)容，日本針對人才緊缺的行業(yè)，推出了擁有“特定技能”的“在留資格”。“特定技能”分為一類和二類，前者包含水產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等9個行業(yè)，后者限定在建筑業(yè)和造船/船舶工業(yè)，技能要求更高。2023年，日本政府將二類特定技能的行業(yè)數(shù)量從2個增加到11個。同時，日本也積極參與到全球人才競爭的行列。2023年4月起，日本政府正式實(shí)施“特別高度人才計(jì)劃”。該計(jì)劃面向外國研究和技術(shù)人員，要求年收入在2000萬日元以上，擁有碩士學(xué)位或10年以上從業(yè)經(jīng)歷；外國企業(yè)經(jīng)營者，要求年收入在4000萬日元以上，擁有5年以上的經(jīng)營管理經(jīng)歷。被納入該項(xiàng)計(jì)劃的人員只需一年便可獲得日本永久居住的資格。

移民政策一直是美國優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、吸引高端人才的重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新科技快速發(fā)展，美國出臺了一系列政策在全球招攬STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)）人才。拜登政府在2022年《美國競爭法案》中設(shè)立了外國企業(yè)家創(chuàng)新簽證，降低了對杰出人才的O-1A簽證門檻，縮短了STEM專業(yè)博士等獲綠卡的時間以及STEM專業(yè)本碩國際學(xué)生等獲留美工作簽證的時長。

收緊普通居留條件，實(shí)施選擇性移民政策

對于不少國家，移民在補(bǔ)充勞動力的同時，也對福利政策、社會凝聚力和安全穩(wěn)定帶來挑戰(zhàn)。2023年，法國《控制移民和改善融合法案》在歷經(jīng)近一年的爭議協(xié)商后最終艱難出臺。新的移民法案收緊了為家庭團(tuán)聚獲得居留許可的條件，規(guī)定留學(xué)生在獲得學(xué)生居留許可時交納押金以備支付犯欺詐行為時的驅(qū)逐費(fèi)用，恢復(fù)“非法居留罪”，不承認(rèn)出生地原則獲得法國國籍等。21世紀(jì)以來，法國多元文化主義政策轉(zhuǎn)向融和政策可謂困難重重。傳統(tǒng)的福利政策在經(jīng)濟(jì)蕭條時期不堪重負(fù)。新生代移民難以獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，在就業(yè)市場受到歧視，導(dǎo)致社會流動面臨障礙、文化和宗教問題沖突加劇。2023年，法國發(fā)生多起與移民相關(guān)的騷亂。法國總統(tǒng)馬克龍將這項(xiàng)法案稱為可以發(fā)揮防護(hù)作用的“盾牌”，但同時他也表示雖然移民法“更加嚴(yán)格”，但法國“還沒有被移民淹沒”，將繼續(xù)接收移民。

事實(shí)上，移民和難民問題已經(jīng)成為歐盟爭論最激烈的議題之一，特別是在俄烏沖突和以巴沖突之后，歐盟多國面臨非法移民和申請避難人數(shù)激增的問題。在整體經(jīng)濟(jì)疲軟的情況下，過去歐盟“配額安置”的做法難以落實(shí)，各國就移民和難民庇護(hù)及遣返機(jī)制難以形成統(tǒng)一且平衡的意見。以西班牙為例，該國明確非法居留為行政違法行為，2005年—2023年，西班牙驅(qū)逐了超14萬名移民，其中67.7%的原因?yàn)榉欠ň恿簟Ｒ獯罄麆t意圖在他國建立難民收容所，以解決本國接收難民的壓力。

英國脫歐之后，在某種程度上減輕了分擔(dān)歐盟接收難民的壓力，但仍接到了大量的庇護(hù)申請。截至2023年7月30日，英國政府積壓的庇護(hù)申請總數(shù)已達(dá)到13.7萬件，庇護(hù)系統(tǒng)的年度成本超過30億英鎊。為此，2022年，英國頒布了《國籍和邊境法案》，引入一種“雙層”制度，對通過常規(guī)和非常規(guī)途徑進(jìn)入英國的尋求庇護(hù)者區(qū)別對待，以減少后者享有的權(quán)利，勸其返回。2023年7月，英國正式通過《非法移民法案》。在該法案下，任何通過不安全或非法途徑抵達(dá)英國的人，其庇護(hù)申請、人權(quán)申請都不會被英國考慮，而是會被迅速轉(zhuǎn)送至原籍國或安全的第三國。不過，法案一經(jīng)頒布就引發(fā)了強(qiáng)烈爭議。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級專員蒂爾克表示，“在這種情況下實(shí)施遣返，違反了禁止驅(qū)回和集體驅(qū)逐的規(guī)定，也違反了正當(dāng)程序權(quán)、家庭和私人生活權(quán)以及相關(guān)兒童的最大利益原則。”目前，該法案中涉及驅(qū)逐、拘留、年齡評估和無人陪伴兒童等相關(guān)內(nèi)容尚未生效。

日本也面臨非法滯留的問題。根據(jù)日本出入國在留管理廳統(tǒng)計(jì)，截至2023年7月1日，日本非法滯留的外國人約7.9萬人，比半年前增加了8600人。可見，日本積極吸引高素質(zhì)、高技能，經(jīng)濟(jì)上能夠獨(dú)立的國際人才，但也限制接收非法移民和難民。2023年3月，日本修訂了《出入境管理及難民認(rèn)定法》，進(jìn)一步完善了對外國人驅(qū)逐出境和難民認(rèn)定制度。

諸多國家對移民及簽證政策的調(diào)整呈現(xiàn)出加大高水平國際人才吸引力度和限制移民規(guī)模的張力。移民可以緩解本國勞動力不足的問題，但政府總是希望能夠吸引到對本國發(fā)展有利的人群，從而加劇了國際人才競爭。

從一方面看，創(chuàng)新驅(qū)動、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、解決可持續(xù)發(fā)展等全球性問題，都深藏著“人才”這一關(guān)鍵要素。從世界發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，無論是東京灣、紐約灣還是硅谷，這三大世界灣區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)都在于吸引并匯聚了大量的國際化人才——其比例高達(dá)40%以上，顯著地提升了區(qū)域乃至國家的整體發(fā)展水平。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、技術(shù)的深刻變革、人工智能時代的到來，人才資源的價值鏈正在形成，人才已成為綜合國力競爭和大國博弈的重要因素。特別是STEM領(lǐng)域的人才，高精尖技術(shù)的戰(zhàn)略科技人才更是決定國家競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵變量。為了在人才國際競爭中占據(jù)優(yōu)勢，許多發(fā)達(dá)國家大力發(fā)展國際教育，建立吸引留置優(yōu)秀國際學(xué)生的體系，放寬部分行業(yè)領(lǐng)域的居留和簽證政策，主動簡化簽證申請、定居工作等手續(xù)，優(yōu)化國際人才服務(wù)體系。

而另一方面，移民也在考驗(yàn)政府的治理能力。由于地緣政治沖突、能源危機(jī)、氣候變化等問題，移民和難民庇護(hù)導(dǎo)致部分國家住房、教育、醫(yī)療等公共資源緊張。為了穩(wěn)定國內(nèi)社會，多國政府風(fēng)向“右轉(zhuǎn)”，出臺選擇性移民政策。

黨的二十大報告就深入實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略作出了部署，完善人才戰(zhàn)略布局，加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，著力形成人才國際競爭的比較優(yōu)勢。在堅(jiān)持自主培養(yǎng)，提升自主創(chuàng)新能力的同時，匯聚國際人才也是人才戰(zhàn)略的重要組成部分。通過國際比較的研究，分析海外移民政策和國際教育發(fā)展動態(tài)，對于我國加強(qiáng)人才引進(jìn)工作，優(yōu)化外國人員分類管理，改進(jìn)外國人出入境、簽證、就業(yè)融入等管理問題具有很好的參考價值，也將促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)“天下英才聚神州、萬類霜天競自由”的美好愿景。

（作者：劉敏，系北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院副教授）