《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 張璐晶 | 北京報(bào)道
編輯：牛綺思
(本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第22期)
財(cái)政部近日發(fā)布《筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》(下稱“《財(cái)承報(bào)告》”)。總體看，財(cái)政承受能力(下稱“財(cái)承”)10%的限額有力控制了各地PPP(政府和社會(huì)資本合作，Public-PrivatePartnership，簡(jiǎn)稱PPP)項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模，但部分市縣支出責(zé)任已超出限額，需引起警惕。財(cái)承限額為何一再被突破？下一步有什么整改方式？地方政府的信用未來如何量化？
中西部地區(qū)支出壓力大，項(xiàng)目存量2024年支出責(zé)任總額將達(dá)到峰值
2015年，財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))中規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
隨著時(shí)間的推移，PPP快速發(fā)展，在實(shí)踐過程中，10%的支出紅線在很大程度上限制了地方政府的PPP項(xiàng)目規(guī)模，將地方政府債務(wù)控制在了可控的范圍之內(nèi)。不過，在地方政府融資平臺(tái)受限的大背景下，各地各種突破財(cái)承10%的方式層出不窮。在一些咨詢機(jī)構(gòu)的咨詢案例里，諸如“地方財(cái)承超過10%，如何應(yīng)對(duì)？如何設(shè)計(jì)？”竟也成為展現(xiàn)機(jī)構(gòu)實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)的佐證。
《財(cái)承報(bào)告》顯示，經(jīng)對(duì)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫6400個(gè)、總投資約10萬億元的入庫項(xiàng)目2018年1月末財(cái)承報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2015年至2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項(xiàng)目2921個(gè)、總投資4.9萬億元，涉及支出責(zé)任4.7萬億元，占支出責(zé)任總額的47.5%，年均支出1581億元。
從地區(qū)分布看，中西部地區(qū)支出壓力較大。2015年至2045年，跨越30年，支出責(zé)任總額前五位的分別為湖南8047億元、河南7086億元、四川6906億元、內(nèi)蒙古6241億元和云南5896億元，年均支出分別為260億元、229億元、222億元、201億元和190億元，分別占2017年本省一般公共預(yù)算支出的3.8%、3.1%、2.6%、4.4%和3.3%。
從時(shí)間分布看，各年度支出呈先增后減趨勢(shì)。現(xiàn)有項(xiàng)目存量2024年支出責(zé)任總額將達(dá)到峰值，為5891億元，其后逐年下降。2017年支出責(zé)任總額為2101億元，約占當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出(17.3萬億元)的1.2%。
《財(cái)承報(bào)告》顯示，從地區(qū)分布看，在保守、一般、樂觀三種情景下，6400個(gè)項(xiàng)目涉及的1920個(gè)地區(qū)(含省、市、縣三級(jí))中，有七成以上地區(qū)的年度最大支出占比處于7%以下的安全區(qū)間。可以說，10%以下的支出是健康的、可持續(xù)的，是地方政府正常的支出責(zé)任而不是隱性債務(wù)。
加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)，加大對(duì)政務(wù)失信行為懲戒力度
長(zhǎng)期以來，PPP業(yè)內(nèi)對(duì)于10%財(cái)承是否合理、是否過低、是否存在“一刀切”的討論一直存在。除去技術(shù)層面的探討，這個(gè)問題的背后還包含著公眾對(duì)于地方政府的不信任，對(duì)于朝令夕改、政府換屆等影響后續(xù)付款的違約行為存在擔(dān)憂。如何大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)？如何認(rèn)真履行地方政府在招商引資中的承諾？
早在2016年11月，國(guó)務(wù)院就曾發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，該意見第七部分“完善政府守信踐諾機(jī)制”明確指出，“大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”
對(duì)于因政府違約等導(dǎo)致企業(yè)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害的情形，除了要“進(jìn)一步完善賠償、投訴和救濟(jì)機(jī)制，暢通投訴和救濟(jì)渠道”，還要“將政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立政務(wù)失信記錄，建立健全政府失信責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加大對(duì)政務(wù)失信行為懲戒力度”。
同年12月，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕76號(hào))。該意見在“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)”中對(duì)于加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)提出了具體要求，即強(qiáng)化政府有關(guān)部門責(zé)任，建立政府和社會(huì)資本合作失信違約記錄。明確政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府方責(zé)任人及其在項(xiàng)目籌備、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、融資、實(shí)施等階段的誠(chéng)信職責(zé)，建立項(xiàng)目責(zé)任回溯機(jī)制，將項(xiàng)目守信履約情況與實(shí)施成效納入項(xiàng)目政府方責(zé)任人信用記錄。
推動(dòng)PPP條例出臺(tái)，建立統(tǒng)一市場(chǎng)
為了規(guī)范PPP模式，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率等目標(biāo)，2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》。
進(jìn)入2018年，中央多份文件對(duì)PPP的發(fā)展指明了道路。
2018年3月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國(guó)務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕14號(hào))，其中明確“提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草)”。
4月14日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，其中明確提出“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)”。
5月18日至19日，在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要提高環(huán)境治理水平。要充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。
2018年上半年一系列的文件表明，PPP事業(yè)都在有序推進(jìn)之中。而如何建立一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)、信用的價(jià)值如何衡量，以及未來對(duì)于地方政府不履約的行為該怎么處理也是業(yè)界關(guān)心的問題。
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者從財(cái)政部PPP中心獲悉，大數(shù)據(jù)管理和信息公開透明是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，未來將考慮建立地方政府的信用檔案，對(duì)于不履約、不守信的地方政府將暫停新的項(xiàng)目入庫。
《財(cái)承報(bào)告》中明確指出，下一步，將堅(jiān)守規(guī)范運(yùn)作的底線，嚴(yán)控財(cái)政承受能力10%的紅線，對(duì)報(bào)告缺失或信息不全的項(xiàng)目，將予以清退。對(duì)超過10%限額的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫。并加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)庫管理，對(duì)編制財(cái)承報(bào)告存在重大失誤的咨詢機(jī)構(gòu)予以及時(shí)清退。
政府和社會(huì)資本合作涉及到雙方的信用程度和履約能力，任何一方失信都會(huì)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)產(chǎn)生不良的傳導(dǎo)作用，在這種情況下，政府信用和企業(yè)信用顯得尤為重要。
比如，近期財(cái)政部PPP中心一行調(diào)研了東方園林投資控股集團(tuán)，東方園林集團(tuán)董事長(zhǎng)何巧女表示她是相信政府的，因?yàn)樽越⒁詠頄|方園林500多億元的工程墊資款，地方政府都還了。調(diào)研中，財(cái)政部PPP中心表示下一步將加快推動(dòng)和配合PPP條例及配套政策體系的制定完善，大力支持融資創(chuàng)新，加快信息系統(tǒng)建設(shè)，為PPP項(xiàng)目全生命周期提供數(shù)據(jù)和信用支持，強(qiáng)化履約信用和規(guī)范運(yùn)作，切實(shí)發(fā)揮PPP提質(zhì)增效作用。