《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，深化零基預(yù)算改革。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，采用零基預(yù)算這一更為科學(xué)、精細(xì)的管理手段，能夠提升財(cái)政效能，提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。
預(yù)算以“零”為基點(diǎn)
零基預(yù)算是指年度預(yù)算編制不受以往預(yù)算安排情況的影響，所有的預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)，從實(shí)際需要與可能出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出內(nèi)容的必要性、合理性及其開支標(biāo)準(zhǔn)，打破基數(shù)概念和支出固化格局，結(jié)合財(cái)力狀況、輕重緩急、實(shí)際需求、績效情況等多方面，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算的一種方式。
例如，以往某部門上一年度預(yù)算為100萬元，如果沿用“基數(shù)+增長”的老辦法，那么本年度預(yù)算會(huì)以100萬元作為基數(shù)上下浮動(dòng)。這種方式雖然簡便，卻可能忽略了實(shí)際需求的變化以及某些非必要開支的縮減空間。零基預(yù)算改革后，這個(gè)“基數(shù)”就不存在了，預(yù)算數(shù)將根據(jù)資金實(shí)際需求、項(xiàng)目輕重緩急、績效評(píng)價(jià)情況等統(tǒng)籌核定。
與過去普遍采用的增量預(yù)算相比，零基預(yù)算在預(yù)算基礎(chǔ)、內(nèi)容、著重點(diǎn)方面均存在顯著不同。在預(yù)算基礎(chǔ)上，零基預(yù)算以零為起點(diǎn)，增量預(yù)算以上一年度的決算數(shù)據(jù)為起點(diǎn)編制；在預(yù)算內(nèi)容上，零基預(yù)算需要預(yù)測總量，而增量預(yù)算重點(diǎn)預(yù)測新增量；在預(yù)算著重點(diǎn)方面，零基預(yù)算著重于對(duì)預(yù)算項(xiàng)目本身的分析，增量預(yù)算著重于預(yù)算金額的增減分析。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長馬海濤表示，零基預(yù)算改革的核心是打破傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算模式，即不再以上一年的支出為基數(shù)，而是從零開始，根據(jù)公共項(xiàng)目的重要性確定預(yù)算安排的優(yōu)先性，對(duì)于提高財(cái)政資金的使用效率和效益，確保財(cái)政資源的合理配置和優(yōu)化等方面具有重大意義。
“深化零基預(yù)算改革是此次預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容。”北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院副院長李旭紅表示，通過從零開始評(píng)估各項(xiàng)支出，可以打破“基數(shù)+增長”預(yù)算模式下的固有支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，使財(cái)政資金發(fā)揮更大的效益。
打破支出固化格局
近年來，零基預(yù)算的概念在各類預(yù)算編制方案中頻繁亮相，展現(xiàn)了改革以往預(yù)算編制模式的巨大潛力。要確保零基預(yù)算能夠切實(shí)發(fā)揮效用，推動(dòng)預(yù)算管理向更加科學(xué)、精細(xì)化的方向邁進(jìn)，深化改革依然顯得尤為迫切且重要。
據(jù)了解，一些部門習(xí)慣依賴歷史數(shù)據(jù)申請(qǐng)預(yù)算，長期以來形成了支出固化現(xiàn)象，導(dǎo)致“臨時(shí)項(xiàng)目長期化，長期項(xiàng)目基數(shù)化”的現(xiàn)象依然存在。具體而言，一些原本應(yīng)作為臨時(shí)性、一事一議處理的項(xiàng)目，一旦獲得首次批準(zhǔn)，便可能轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期項(xiàng)目，年復(fù)一年地占據(jù)預(yù)算份額；而長期項(xiàng)目則往往陷入“預(yù)算固化”的陷阱，即便外界環(huán)境發(fā)生變化，其預(yù)算額度也鮮有調(diào)整，缺乏必要的退出機(jī)制。這種局面不僅加劇了財(cái)政壓力，也影響了公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給與財(cái)政政策的靈活性。
國海證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家夏磊認(rèn)為，在觀念上，財(cái)政預(yù)算長期以“基數(shù)+增長”作為編制方法，形成了“增量預(yù)算”的觀念，部門單位將預(yù)算視作資源，即使項(xiàng)目完成，也會(huì)通過新增項(xiàng)目來保留預(yù)算，導(dǎo)致“臨時(shí)項(xiàng)目長期化、長期項(xiàng)目基數(shù)化”現(xiàn)象出現(xiàn)；在機(jī)制上，零基預(yù)算需要跨部門溝通協(xié)作，需要大量資料共享共建，需要預(yù)算編制人員具備較強(qiáng)的專業(yè)能力，一些地區(qū)在這些方面較為薄弱；在操作上，零基預(yù)算依賴項(xiàng)目的高質(zhì)量經(jīng)營，并且需要可供參考的標(biāo)準(zhǔn)體系。有的地方數(shù)據(jù)收集、上傳、維護(hù)、使用的體系尚不完善，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)尚顯缺乏，這些會(huì)顯著影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和可靠性。
“因此，深化零基預(yù)算改革需從制度建設(shè)、觀念轉(zhuǎn)變、能力提升等多方面入手，構(gòu)建有利于零基預(yù)算實(shí)施的良好環(huán)境。”夏磊說。
多措并舉推進(jìn)改革
近年來，中央和地方積極探索零基預(yù)算改革。2021年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，要求堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序，不再與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤。
廣西、安徽等省份積極探索以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)的預(yù)算改革試點(diǎn)方案，積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也取得了一定的成效。
2021年，廣西出臺(tái)零基預(yù)算改革實(shí)施方案，提出所有預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)，逐項(xiàng)審核預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出的必要性、合理性及其開支標(biāo)準(zhǔn)、支出金額，打破基數(shù)概念和支出固化格局，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編審預(yù)算，提高支出效率和資金績效。
2022年，安徽省政府出臺(tái)全面實(shí)施零基預(yù)算改革方案，強(qiáng)調(diào)“資金跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著政策走”。2023年，安徽省財(cái)政廳印發(fā)統(tǒng)籌資金使用工作專班運(yùn)行機(jī)制，由此建立了“1+4+1”零基預(yù)算改革制度體系。按照“零基預(yù)算、歸集資金、重新分配、打破格局”的要求，安徽省全面清理重塑185項(xiàng)支出政策，分類逐項(xiàng)予以退出、保留、整合、強(qiáng)化。數(shù)據(jù)顯示，2023年預(yù)算，安徽省級(jí)146個(gè)預(yù)算項(xiàng)目數(shù)較上年減少482個(gè)。改革以來，累計(jì)收回中央及省安排的各項(xiàng)沉淀低效資金216億元。
夏磊認(rèn)為，結(jié)合地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，深化零基預(yù)算改革有5個(gè)著力點(diǎn)：
一是由上及下，積極推進(jìn)。比如，部分省份針對(duì)項(xiàng)目資金重復(fù)安排、部分項(xiàng)目到期仍未退出甚至超期執(zhí)行等問題，重塑省級(jí)支出政策，全面清退長期存續(xù)的已完成任務(wù)政策，對(duì)冗余的省級(jí)預(yù)算部門項(xiàng)目進(jìn)行清理。
二是以項(xiàng)目為基本單元，改革預(yù)算安排方式。比如，有的省份預(yù)算安排采取先定政策、后定資金，原則上不再采取切塊方式新增預(yù)算，部門申請(qǐng)財(cái)政資金必須提前謀劃項(xiàng)目，按照輕重緩急排序，由財(cái)政部門再統(tǒng)籌安排資金。
三是建立健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系，各地因地制宜動(dòng)態(tài)調(diào)整，逐步建立不同行業(yè)、不同層級(jí)、分類分檔的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)。
四是資金和項(xiàng)目全覆蓋。比如，有的省份預(yù)算改革試點(diǎn)部門將所有財(cái)政撥款資金，包括延續(xù)性項(xiàng)目和新增項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都納入零基預(yù)算管理范圍；對(duì)于項(xiàng)目支出預(yù)算，根據(jù)預(yù)算單位職能和工作任務(wù)擇優(yōu)安排，同時(shí)統(tǒng)籌考慮單位的自有資金收入能力、單位資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和單位運(yùn)行情況，杜絕各部門在經(jīng)費(fèi)使用上苦樂不均的現(xiàn)象。
五是不斷提高財(cái)政信息化數(shù)據(jù)化水平。充分利用先進(jìn)信息系統(tǒng)和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，賦能財(cái)政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、全過程監(jiān)督、全過程績效管理、技能培訓(xùn)等。
馬海濤表示，深化零基預(yù)算改革，下一步可從以下三方面發(fā)力。首先，積極運(yùn)用零基預(yù)算的編制理念。打破支出固化僵化、“只增不減”的格局，一切從實(shí)際需要出發(fā)，逐項(xiàng)審核預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)支出。其次，大力壓減低效支出。堅(jiān)決貫徹過“緊日子”要求，基本支出按定員定額編制，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算按照“明確定額、分項(xiàng)核定、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的方法編制。最后，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理。強(qiáng)化“花錢要問效，無效要問責(zé)”理念，最大程度強(qiáng)化資金的使用效益。