乍看以下數(shù)據(jù)，人們會(huì)相當(dāng)興奮。2009年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是1978年的94倍，而2009年稅收收入是1978年的115倍。可以得出的結(jié)論是，政府越來越富了，人們得到的公共服務(wù)會(huì)越來越好的。人們事實(shí)上并沒有感受到公共服務(wù)的明顯改善，公共財(cái)政在教育和醫(yī)療方面投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，相對(duì)數(shù)甚至落后于一些非洲國(guó)家。
這些稅收都到哪里去了？一方面，大量的稅收和土地出讓金用于政府的各種工程(甚至是形象工程)。另一方面，稅收在征收過程中已被稅吏消耗一大部分，因此，稅收增長(zhǎng)的結(jié)果就是一個(gè)日益增長(zhǎng)的稅務(wù)利維坦(英文Leviathan,西方傳說中的怪獸，比喻需要約束的權(quán)力怪獸)。稅務(wù)利維坦可以讓財(cái)政資金在進(jìn)入國(guó)庫(kù)前大大縮水。
稅收成本節(jié)節(jié)高
2008年8月，國(guó)家審計(jì)署署長(zhǎng)劉家義在第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上作了一次審計(jì)工作報(bào)告。此報(bào)告的第七部分提及征稅成本審計(jì)調(diào)查情況。審計(jì)署確認(rèn)了稅務(wù)部門征收成本率在2002年后出現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)，不過，征稅管理仍存在較大問題。
第一，人頭經(jīng)費(fèi)偏高。2006年，18個(gè)省(市)稅務(wù)部門人員平均支出為5.83萬元(當(dāng)年全國(guó)機(jī)關(guān)工作人員平均收入為2.3萬元)，而抽查到的236個(gè)稅務(wù)局人員人均支出高達(dá)9.06萬元。第二，辦公用房面積大幅超標(biāo)。審計(jì)署報(bào)告提到，抽查到的部分稅務(wù)局，超標(biāo)面積占58%，也就是一半以上的稅務(wù)局建超標(biāo)辦公樓。第三，小汽車購(gòu)置有大量的違規(guī)行為。審計(jì)署抽查已實(shí)施或參照實(shí)施車輛編制管理的162個(gè)稅務(wù)局中，有90個(gè)稅務(wù)局超編制購(gòu)置小汽車。第四，各種招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和出國(guó)費(fèi)用嚴(yán)重超標(biāo)。抽查到236個(gè)稅務(wù)局2006年此類支出高達(dá)10.55億元，每個(gè)局平均支出400余萬元。
按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)，1994年分稅制改革前，征稅成本占稅收收入大約是3.12%，而1996年比重是4.73%；之后有估計(jì)認(rèn)為，征稅成本現(xiàn)在大約是5%至8%。其中東部地區(qū)成本最低，而中西部較高。而美國(guó)的征稅成本大約為0.58%，新加坡為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國(guó)為1.76%。
從更細(xì)致的數(shù)據(jù)來看，我國(guó)的征稅成本可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于5%至8%。比如基于對(duì)兩個(gè)地級(jí)市的分析，廣東商學(xué)院于海峰教授調(diào)研認(rèn)為，一地級(jí)市的國(guó)家稅務(wù)局的稅收成本是8.87%，如果加上基建成本，稅收經(jīng)費(fèi)占稅收收入的比重是13.14%。而另一個(gè)地級(jí)市地方稅務(wù)局征收經(jīng)費(fèi)達(dá)19.29%。一些研究人員在更低的層級(jí)(區(qū)縣級(jí))的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，稅收成本占到稅收收入的26%，一些地區(qū)征稅成本更達(dá)到50%。這恰恰證明了利維坦的可怕。
《福布斯》的調(diào)查認(rèn)為，中國(guó)稅負(fù)痛苦指數(shù)是全球第二位。我國(guó)知名的財(cái)稅專家李煒光教授認(rèn)為可以參照世界銀行對(duì)不同國(guó)家宏觀稅負(fù)的統(tǒng)計(jì)來衡量中國(guó)的情況。比如人均GDP低于785美元低收入國(guó)家宏觀稅負(fù)的平均值一般為13.07%；人均GDP為786至3125美元中下等收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)平均值為18.59%。而中國(guó)2005年的宏觀稅負(fù)達(dá)到19.39%(社會(huì)繳費(fèi)有計(jì)入)。要注意的是，中國(guó)是剛剛邁入中下收入國(guó)家行列，因此，這樣的稅收負(fù)擔(dān)偏重。
分稅改革與高成本
早在17世紀(jì)，英國(guó)學(xué)者威廉·配第就提出稅收的三條原則，分別為公平、簡(jiǎn)便、節(jié)省。節(jié)省就是指稅吏不能養(yǎng)太多，征稅成本不能太高。而后來的亞當(dāng)·斯密也提出節(jié)約原則。他認(rèn)為，稅吏和征稅機(jī)關(guān)太多太雜，人民的處境就會(huì)很差。為了保證人民辛勤勞作的積極性，稅收應(yīng)該盡量節(jié)儉。在經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展中，當(dāng)今歐美重要的財(cái)政學(xué)教科書上，降低征稅成本被認(rèn)為是理所當(dāng)然，更多的篇幅轉(zhuǎn)而放到了公共服務(wù)和政府間關(guān)系等方面。這種變化一方面說明了在發(fā)達(dá)國(guó)家中，稅務(wù)利維坦幾乎不存在。一屆政府如果讓稅吏增長(zhǎng)過快，肯定會(huì)受到選民的報(bào)復(fù)。另一方面對(duì)個(gè)別稅項(xiàng)的討論(如個(gè)人所得稅)往往是選舉政治中的熱點(diǎn)。
而征稅成本這種淺層次的議題卻在發(fā)展中國(guó)家成為重大問題。發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家建設(shè)有一個(gè)共同規(guī)律，在沒有很好的公共行政制度之前，政府往往會(huì)擴(kuò)張自我。這種自我擴(kuò)張并不是體現(xiàn)在民生工程上，往往體現(xiàn)在增人增事上，部分的增人增事就涉及腐敗問題。具體到稅收事項(xiàng)上，增加稅吏的嚴(yán)重后果就是形成一個(gè)利益團(tuán)體。此團(tuán)體在自我擴(kuò)張的同時(shí)形成一個(gè)自我保護(hù)機(jī)制。筆者在關(guān)于地方財(cái)政的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)稅收部門可以跟當(dāng)?shù)氐男姓L(zhǎng)官討價(jià)還價(jià)。許多地區(qū)還專門為稅收部門制定了返還和激勵(lì)的辦法。即使在人事編制這一管得越來越嚴(yán)的領(lǐng)域，稅收部門也能突破規(guī)定享受超部門待遇。
更具體地說來，征稅成本有客觀、無法避免的因素，也有可改進(jìn)的主觀、制度性因素。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，征稅的平均成本較低。這主要是規(guī)模效應(yīng)使然。這也不難理解中國(guó)東部征稅成本更低一些。此外，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，稅收成本也上升。稅源比較集中，征管成本也會(huì)降低。以廣東省為例，稅源相對(duì)集中的珠三角地區(qū)，全省1/3的稅收干部收集了近八成的全省稅收。
僅僅是客觀因素起作用，那么我國(guó)當(dāng)前的征稅成本應(yīng)該比10年前大幅下降，實(shí)際的情況卻恰恰相反。因此這就涉及主觀和制度設(shè)計(jì)的問題。
我國(guó)建國(guó)以來財(cái)政史上最重要的一筆就是1994年分稅改革，改革的直接成果就是中央和地方分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)。按地稅局人員的說法，地稅機(jī)關(guān)人員被“掃地出門”。因此從省地稅局再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅務(wù)所，都是在“一窮二白”的基礎(chǔ)上興建起來的。在國(guó)稅和地稅分設(shè)的數(shù)個(gè)年頭間，稅務(wù)基建費(fèi)用大增。更重要的是，之后稅務(wù)機(jī)關(guān)似乎形成了對(duì)基建的某種偏好。從辦公樓，再到培訓(xùn)中心，再到計(jì)算機(jī)中心，再到宿舍樓，有的僅擁有百余人的稅務(wù)局坐擁二三十層的豪華辦公樓。因此中央審計(jì)報(bào)告指出，抽查的稅務(wù)機(jī)關(guān)過半超標(biāo)建房。有的地方地稅和國(guó)稅之間還形成了攀比問題，地稅蓋起了豪華大樓，國(guó)稅也在原有的辦公樓基礎(chǔ)上加建或重新裝修。
中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)主辦的《稅務(wù)研究》有篇文章就尖銳批評(píng)，征稅成本用于基建(住房和辦公樓等)和招待、會(huì)議的費(fèi)用比例過高，而用于提高征稅效率的高科技手段卻投入過少。除此之外，根據(jù)筆者的調(diào)研，在工資待遇方面，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)也獲得較其他公務(wù)員更高的待遇。在2007年中央政府要求公務(wù)員“同城同待遇”的背景下，不同部門公務(wù)員的收入差距有所縮小。為了保證稅收收入不下降，許多基層單位都給稅務(wù)部門進(jìn)行靈活安排。雖然稅務(wù)部門的年終獎(jiǎng)不再像以前那么豐厚，不過，稅務(wù)機(jī)關(guān)的待遇仍然要好于一般公務(wù)人員。因此不難理解那么多人爭(zhēng)相報(bào)考稅務(wù)機(jī)關(guān)。
稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置也不合理。我國(guó)一直重視條條塊塊的管理模式。幾乎所有的機(jī)關(guān)都是按照行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置，因此有幾級(jí)政府就有幾級(jí)的稅務(wù)機(jī)關(guān)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和稅源，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置本應(yīng)該可以更加靈活。許多發(fā)達(dá)國(guó)家的稅務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置是按業(yè)務(wù)需要來處理的，比如法國(guó)設(shè)置了10個(gè)征收中心。而中國(guó)的情況卻是千篇一律，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)成了養(yǎng)人的地方，因此有些地區(qū)征稅成本會(huì)高達(dá)兩成多以上。
稅收體制過于復(fù)雜
除了宏觀層面的問題，稅收制度本身也有不合理之處。許多稅種的開征、論證都不足。在開始實(shí)施之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)要發(fā)布大量的實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定來加以修正。此舉不僅增加納稅人的成本，也給稅務(wù)人員的工作帶來挑戰(zhàn)。事實(shí)上，即使是相當(dāng)成熟的增值稅和企業(yè)所得稅等計(jì)算方式也相當(dāng)繁雜。
稅務(wù)服務(wù)代理應(yīng)運(yùn)而生并不斷擴(kuò)張。國(guó)家稅務(wù)總局曾出臺(tái)稅務(wù)機(jī)關(guān)和其下屬的稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行脫鉤管理的規(guī)定。規(guī)定的措詞相當(dāng)嚴(yán)厲：“除特殊規(guī)定外，稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)不得進(jìn)入辦稅服務(wù)廳辦公，凡在辦稅服務(wù)廳辦公或者辦理稅務(wù)代理事項(xiàng)的稅務(wù)師事務(wù)所，必須限期搬出或撤離。不得將稅務(wù)機(jī)關(guān)掛牌辦公的場(chǎng)所出租給稅務(wù)師事務(wù)所，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所以外的閑置房產(chǎn)，可按當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門核定的租金出租給稅務(wù)師事務(wù)所。”
但稅務(wù)服務(wù)代理費(fèi)有其存在的合理理由。社會(huì)分工越細(xì)密，稅務(wù)是可以由專人來代為處理。與此同時(shí)，稅務(wù)服務(wù)代理也間接提高了整個(gè)社會(huì)的納稅成本。有報(bào)道稱，一個(gè)人口只有30余萬的縣城，工商稅收不足5000萬元，而稅務(wù)代理的服務(wù)費(fèi)高達(dá)百萬元。有不少稅務(wù)代理本身就是稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的親屬和朋友，因此稅務(wù)代理暗地助推稅務(wù)利維坦。另外，有的稅務(wù)代理還常常以各種名義給稅務(wù)機(jī)關(guān)提供經(jīng)濟(jì)支持，改善稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的待遇。
信息化是解決之道嗎？
許多人認(rèn)為，只要稅務(wù)信息化程度提高，征稅成本自然就會(huì)下降。中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況卻更復(fù)雜一些。
在稅務(wù)系統(tǒng)信息化中，金稅工程貢獻(xiàn)巨大。現(xiàn)實(shí)中，金稅工程可起到一石多鳥的作用。一方面金稅工程可以降低企業(yè)和個(gè)人逃稅問題；另一方面干部的腐敗行為可以得到遏制。時(shí)任國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)謝旭人曾表示，信息化對(duì)稅收連年上漲很有作用。
現(xiàn)在金稅工程主要在三個(gè)方面起作用：一是增值稅管理信息系統(tǒng)，增值稅是中央稅收的重要來源，因此增值稅管理在1994年分稅制后日益凸顯。增值稅防偽稅控開票子系統(tǒng)現(xiàn)在已基本覆蓋全國(guó)。二是綜合征管信息系統(tǒng)，這套系統(tǒng)主要用于日常稅收征管事務(wù)的處理，可以實(shí)現(xiàn)征管數(shù)據(jù)往省級(jí)集中。三是出口退稅管理信息系統(tǒng)，這套系統(tǒng)可以接連稅務(wù)機(jī)關(guān)、海關(guān)、外匯管理、外貿(mào)管理等機(jī)關(guān)，因此可以減少騙取出口退稅的問題。
從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，稅收電子化之前征稅成本很高，在征稅信息化之后，征稅成本大幅下降。很滑稽的是，中國(guó)的電子化卻沒有帶來預(yù)期的效果。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然有較多的工作人員，只要解決用人問題是重要的部門利益，電子化的作用就會(huì)受到抑制。另一方面，電子化需要與稅務(wù)人員專業(yè)化相配套。在許多基層稅務(wù)機(jī)關(guān)，人力資源短缺不可忽視。即使有信息化系統(tǒng)，稅務(wù)人員仍然依靠傳統(tǒng)的執(zhí)法方式處理稅收和違規(guī)事項(xiàng)。因此，設(shè)備投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
解決之道
雖然有些證據(jù)表明，近年來，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在提高征稅效率方面有所突破。但分稅制帶來的稅收人員和機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張仍給我國(guó)的財(cái)政管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此要解決征稅成本過高的根本之道就在于重新檢視當(dāng)前的中央和地方財(cái)政關(guān)系。事實(shí)上，如果稅收信息化足夠發(fā)達(dá)，收稅機(jī)關(guān)是掛國(guó)字頭還是地字頭區(qū)別并不太大，而一套稅收人馬無疑會(huì)大大降低征稅成本。
稅收制度繁雜也給一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面效應(yīng)，而我們這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，稅收制度繁雜帶來的負(fù)面效應(yīng)將更大。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候一些稅種完全可以取消。比如北京自行車車船使用稅，征收成本達(dá)到此項(xiàng)稅收收入的三成多，因此北京市最終取消這項(xiàng)稅收。成本過高的征稅并不是“取之于民、用之于民”，而是助長(zhǎng)稅務(wù)利維坦。此問題需要政府高度重視。(本文來源：南風(fēng)窗)