為落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署，進(jìn)一步規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營活動，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益，激發(fā)民間投資活力，國家發(fā)展改革委會同財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行對《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)進(jìn)行了修訂。本次修訂對標(biāo)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦函〔2023〕115號)改革要求，對特許經(jīng)營領(lǐng)域突出存在的問題進(jìn)行了有針對性的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步強(qiáng)化制度執(zhí)行效力。國家發(fā)展改革委法規(guī)司負(fù)責(zé)同志就《管理辦法》有關(guān)問題回答了記者提問。
問：《管理辦法》如何界定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營以及其與政府和社會資本合作(PPP)關(guān)系？
《管理辦法》第三條、第四條對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營外延內(nèi)涵進(jìn)行了更為明確細(xì)致的規(guī)定。厘清基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營與政府和社會資本合作(PPP)關(guān)系，即基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的PPP模式；進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的經(jīng)營者排他性權(quán)利、項(xiàng)目產(chǎn)出的公益屬性，以及不新設(shè)行政許可、不得擅自增設(shè)行政許可并借此向特許經(jīng)營者收費(fèi)；明確基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍，不包括商業(yè)特許經(jīng)營以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營、公辦民營等。
實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意嚴(yán)格區(qū)分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營、商業(yè)特許經(jīng)營。根據(jù)《商業(yè)特許經(jīng)營條例》，“商業(yè)特許經(jīng)營”是指“擁有注冊商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營資源的企業(yè)(以下稱特許人)，以合同形式將其擁有的經(jīng)營資源許可其他經(jīng)營者(以下稱被特許人)使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營模式下開展經(jīng)營，并向特許人支付特許經(jīng)營費(fèi)用的經(jīng)營活動。”商業(yè)特許經(jīng)營中的特許人只能是企業(yè)，政府不得從事商業(yè)特許經(jīng)營活動。政府作為活動參與方的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，主要依托基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目開展，其本質(zhì)是以項(xiàng)目融資的方式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具有明顯的公益屬性，《管理辦法》也并未設(shè)定“特許經(jīng)營權(quán)”概念。
問：《管理辦法》關(guān)于體現(xiàn)PPP新機(jī)制改革精神進(jìn)行了哪些制度設(shè)計(jì)？
一是規(guī)范特許經(jīng)營實(shí)施方式。完善了特許經(jīng)營實(shí)施方式有關(guān)規(guī)定。明確特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，并進(jìn)一步明確使用者付費(fèi)包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費(fèi)，以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代為向用戶收費(fèi)。對特許經(jīng)營實(shí)施方式進(jìn)行列舉，包含“新建/改擴(kuò)建—運(yùn)營—移交(BOT)”、“新建/改擴(kuò)建—擁有并運(yùn)營—移交(BOOT)”、“轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)”等實(shí)施方式，并規(guī)定禁止通過建設(shè)-移交(BT)方式逃避運(yùn)營義務(wù)或墊資施工。
二是鼓勵民營企業(yè)參與。將特許經(jīng)營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資、獨(dú)資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，并應(yīng)遵守《指導(dǎo)意見》有關(guān)支持清單關(guān)于民營企業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域和股比的規(guī)定，明確特許經(jīng)營者改善經(jīng)營管理和改進(jìn)技術(shù)獲得的收益歸其所有。
三是改進(jìn)特許經(jīng)營項(xiàng)目管理程序。進(jìn)一步完善特許經(jīng)營可行性論證程序，明確不同投資模式下應(yīng)當(dāng)適用的項(xiàng)目投資管理程序。進(jìn)一步健全細(xì)化特許經(jīng)營各方的信息披露機(jī)制。
四是明確特許經(jīng)營模式管理責(zé)任分工。地方政府負(fù)主體責(zé)任，發(fā)展改革部門牽頭推進(jìn)，有關(guān)行業(yè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管，財(cái)政部門加強(qiáng)預(yù)算管理。
問：《管理辦法》主要解決當(dāng)前特許經(jīng)營領(lǐng)域哪些突出存在的問題？
在《管理辦法》修訂過程中，我們通過座談?wù){(diào)研、征求意見等多種方式聽取了有關(guān)經(jīng)營主體意見，并進(jìn)行了有針對性的制度設(shè)計(jì)，主要包括：
一是著力解決民營企業(yè)入場難的問題。將促進(jìn)民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規(guī)避競爭。專設(shè)鼓勵民營企業(yè)參與特許經(jīng)營條款，不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業(yè)支持力度。
二是著力解決項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范的問題。進(jìn)一步明確特許經(jīng)營項(xiàng)目范圍，商業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目和不涉及產(chǎn)權(quán)移交的公建民營、公辦民營不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，禁止地方政府借特許經(jīng)營名義新設(shè)行政許可并收費(fèi)，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象，回歸特許經(jīng)營項(xiàng)目公益屬性。
三是著力解決政府履約誠信低的問題。完善支付管理制度，明確政府統(tǒng)一代收用戶付費(fèi)項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)專款專用，定期向特許經(jīng)營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應(yīng)當(dāng)將有關(guān)項(xiàng)目信息、履約情況向社會公開，接受社會監(jiān)督。進(jìn)一步完善價(jià)格和收費(fèi)的調(diào)整機(jī)制，明確價(jià)格調(diào)整與績效評價(jià)掛鉤，并規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)開展價(jià)格調(diào)整義務(wù)。
問：《管理辦法》如何進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營項(xiàng)目管理？
一是強(qiáng)化特許經(jīng)營項(xiàng)目前期研究論證。《管理辦法》明確，特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)當(dāng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)編制特許經(jīng)營方案，并按照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審核，合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，明確項(xiàng)目產(chǎn)出方案。特許經(jīng)營方案中應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目可行性論證和特許經(jīng)營可行性論證，并對特許經(jīng)營可行性論證的重點(diǎn)內(nèi)容予以明確。審核特許經(jīng)營方案時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營模式進(jìn)行進(jìn)一步認(rèn)真比較和論證。通過強(qiáng)化項(xiàng)目前期研究論證，確保選擇特許經(jīng)營模式的科學(xué)性、合理性和可操作性，提高項(xiàng)目落地實(shí)施質(zhì)效。
二是規(guī)范特許經(jīng)營項(xiàng)目審核備程序。針對實(shí)踐中特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)履行何種固定資產(chǎn)投資審核備程序的問題，《管理辦法》專門作出規(guī)定，政府采用資本金注入方式投資的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定，履行審批手續(xù)。企業(yè)投資的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，履行核準(zhǔn)或者備案手續(xù)，并明確了實(shí)施機(jī)構(gòu)的協(xié)助義務(wù)。
三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項(xiàng)目如發(fā)生變更建設(shè)地點(diǎn)、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形，應(yīng)當(dāng)重新履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及運(yùn)營主體實(shí)質(zhì)性變更、股權(quán)移交等重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知相關(guān)行業(yè)主管部門。
四是明確緊急情況處置。因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴(yán)重違約或不可抗力等原因，導(dǎo)致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務(wù)，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議，并分別規(guī)定了政府違約和特許經(jīng)營者違約的處置方案。為保障公共利益，《管理辦法》同時(shí)規(guī)定，項(xiàng)目移交前，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)配合政府維持有關(guān)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的持續(xù)性和穩(wěn)定性。此外，特許經(jīng)營者不得以提前終止協(xié)議為由變相逃避運(yùn)營義務(wù)。
五是強(qiáng)調(diào)投資者權(quán)益保護(hù)。政府可以在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，依法給予政府投資支持和有關(guān)補(bǔ)貼。任何單位和個(gè)人不得違法干涉特許經(jīng)營者合法經(jīng)營活動。因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議約定或者協(xié)商達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，給予特許經(jīng)營者公平合理補(bǔ)償。同時(shí)進(jìn)一步完善原特許經(jīng)營者享有優(yōu)先選擇權(quán)的情形。
問：《管理辦法》對強(qiáng)化制度執(zhí)行效力有何考慮和設(shè)計(jì)？
一是完善責(zé)任追究制度。依托社會信用體系建設(shè)，進(jìn)一步完善政府誠信約束制度；依據(jù)《公職人員政務(wù)處分法》，明確政府工作人員損害特許經(jīng)營者利益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任；依據(jù)財(cái)政支出管理制度，明確政府侵占、挪用、拖欠特許經(jīng)營者有關(guān)應(yīng)付款項(xiàng)的法律責(zé)任。
二是完善投訴處理制度。明確特許經(jīng)營者及社會公眾投訴處理責(zé)任部門及相關(guān)機(jī)制，督促有關(guān)問題早發(fā)現(xiàn)、早化解。
三是完善爭議解決制度。依據(jù)行政訴訟法、行政復(fù)議法修訂精神及內(nèi)容，明確行政協(xié)議有關(guān)爭議通過行政復(fù)議、行政訴訟解決；同時(shí)考慮到特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)協(xié)議體系及履約行為的多樣性和復(fù)雜性，明確規(guī)定有關(guān)民商事爭議通過仲裁、民事訴訟解決，最大程度保障特許經(jīng)營各方合法權(quán)益。
(國家發(fā)展改革委微信公眾號)